|
 |
|
|
|
 |
| 地方政府专项债券资金使用与管理分析及政策建议 |
| |
| |
江西省财政厅债务管理处课题组
摘要：新预算法颁布实施后，发行地方政府债券成为地方政府举借债务的唯一合法途径。近年来，江西省财政部门通过扩大地方政府专项债券发行规模，有效拉动了地方经济，促进了投资增长。本文结合地方专项债券管理工作调研，分析了专项债券资金使用管理中有待完善之处，并提出相关政策建议。
关键词：专项债券 绩效管理 配套融资 穿透式监管
2015年新预算法颁布实施以来，地方政府债券市场快速步入法治化、规范化发展轨道，发行地方政府债券成为地方政府举借债务的唯一合法途径。从近年来的政策成效看，通过扩大地方政府专项债券（以下简称“专项债券”）发行规模，有效拉动了地方经济，促进了投资增长，为地方经济发展提质增效提供了“真金白银”。本文以江西省近年来专项债券发行工作为例，结合专项债券管理工作相关调研，就如何进一步优化专项债券资金使用与管理、有效发挥专项债券对于稳增长的作用进行探讨。
专项债券发行及资金使用总体情况
（一）专项债券发行情况分析
1.发行规模逐年增加
近年来，江西省各级财政部门按照党中央和江西省委、省政府的决策部署，“开大前门，严堵后门”，聚焦经济社会发展重点领域、重大项目，按照市场化原则，做好专项债券发行工作。2015—2021年，新增专项债券发行额分别为36亿元、150亿元、347亿元、437亿元、669亿元、1521亿元、1425亿元，为促投资、扩内需、补短板发挥了积极作用。
2.投资领域不断扩大
2018年以前，江西省专项债券项目主要以土地储备、棚户区改造、收费公路为主。从2019年开始，专项债券支持的领域逐步扩大，除传统领域外，还创新发行了高标准农田建设等十只项目收益与融资自求平衡专项债券共计96.49亿元。其中乡村振兴（高标准农田建设）专项债券及赣江新区绿色市政专项债券均为全国首单，特别是赣江新区绿色市政专项债券还在全国独创实行分期本金偿还法。
3.债券结构日趋合理
2018年以前，地方政府债券发行期限以3年、5年、7年、10年期为主;从2019年开始，按照项目运行周期、还本付息峰谷、投资人意愿、债券市场偏好，开始尝试发行15年、20年、30年的长期限债券;2020年，发行15年及以上期限专项债券868.78亿元;2021年，发行15年及以上期限专项债券964.69亿元。债券期限结构适当拉长，与项目周期更加匹配，有效平滑了债券存续期压力，为长期限公益性项目建设提供了稳定的融资来源，更好满足了投资者多样化的期限需求。
（二）专项债券绩效管理情况分析
1.补齐短板弱项
专项债券主要聚焦江西省委、省政府确定的重点领域、重大项目，全力支持长江经济带发展、赣南等原中央苏区脱贫攻坚、乡村振兴、棚户区改造等重大战略，以及城市品质提升、交通基础设施等重大项目建设，补齐了一批民生短板弱项，推动了民生改善和社会事业发展。
2.缓释债务风险
专项债券规模的逐年增加和规范使用，开大了政府合法举债“前门”，不仅有效抑制了地方违法违规融资举债的冲动，同时避免了可能出现的资金链断裂风险。
3.节省融资成本
在融资成本方面，与银行贷款等其他融资方式的成本相比，专项债券的优势十分明显。近年来，江西省专项债券平均利率水平逐年下降，2018—2020年分别为4%、3.37%、3.35%，显著节约了利息支出，降低了建设成本。
4.减轻财政压力
在财政收支矛盾增加、经济下行压力增加的背景下，新增专项债券规模的扩大，有效减轻了财政压力，使政府部门可以腾出更多财力用于“六稳”“六保”支出。
5.拉动有效投资
新增专项债券是稳投资、扩内需、补短板的重要举措。近年来，专项债券对投资的贡献不断增加，例如2021年江西省新增专项债券1475 亿元，撬动有效投资4052亿元。
专项债券使用及管理中存在的主要问题
专项债券作为一种重要的积极财政政策创新工具，在扩大、支持地方经济社会发展和逆周期调节方面发挥了重要作用，但同时也存在个别项目资金使用进度缓慢、对经济拉动作用不明显、项目单位运营绩效差、没有取得预期的专项收入及土地出让进度不及预期等问题。
（一）项目准备不成熟
个别项目为了获得债券资金支持，过分强调容缺审批，加之项目申报时限过于仓促，使部分不急需建设或者不具备开工条件的项目仓促入库，由此出现债券发行后因项目无法按期开工建设导致支出进度缓慢。
（二）规划设计调整频繁
项目规划设计过程的随意性、项目建设缺乏科学论证、对环境保护和耕地红线等政策考量不足，导致项目延期或无法开工建设，债券资金出现“趴账”闲置，需要对债券项目进行调整。同时，调整新增专项债券用途也面临审批程序和市场信息披露等问题。
（三）计量支付程序复杂
由专项债券资金提供支持的政府建设项目受到前期手续复杂、后期支付繁琐等因素影响，存在支出缓慢情况。其中，项目开工前论证程序多（包括可行性论证，以及环保、用地、规划、招标、开工等手续论证），过程较为复杂。在工程施工过程中，工程款的支付又分为预付款、进度款和竣工决算款，支付流程非常严格。一般不会支付预付款。后续款项并不是根据工程进度足额支付，而是按照进度款的60%～70%支付。竣工决算款在一般情况下是在工程竣工验收后六个月左右陆续支付，有些周期长的甚至在一年以上支付。这也导致工程款无法按期支付，从而使专项债券投向的政府建设项目支出进度严重滞后。
（四）配套融资未形成规模化
2019年政策层面允许各地实施专项债券项目配套融资政策，但在执行中要求严格，适用的项目不多。主要原因是各级政府及项目单位前期策划质量不高，没有按照政策规定进行周密部署和提前规划。有些項目仍停留在满足最基本的项目收益覆盖成本1.2倍的要求上，未能针对各项目的实际情况做好投融资策划，最后出现债券资金虽已到位但用不完，或者因债券额度不足就没钱用的情况。目前配套融资并未完全发挥政策赋予的作用，专项债券项目主要建设资金渠道仍需要通过续发行债券解决。DFFEC006-222D-49FC-9439-6212948A933E
（五）资本金红利难以运用
政策层面允许以省为单位在专项债券25%的额度范围内运用其作为项目资本金，这是重大政策利好，但从实施情况来看，此项政策的作用仍有待进一步发挥。究其原因，主要有三点：一是政策红利出台后，有些在建项目存在谋划时间不充分的情况;二是由于行业间信息不对称，业主单位、审计部门和财政部门有时存在信息交互不畅的情况;三是不同年度的政策可能出现变化，需要结合当年实际情况进行调整。从提出可以运用专项债券作为资本金及进行项目配套融资，到进一步扩大专项债券作为资本金的领域及额度，各地消化政策、再运用政策会有一个过程，也需要结合新政策对项目实施计划进行调整。
（六）专项收入实现程度存疑
调研发现，项目单位在发行债券时通常对项目可实现的专项收入进行较乐观的估计。但在项目实施过程中（特别是提到绩效考核时）则逐渐谨慎，尤其当同类型的项目在同一地区密集发行时，比如标准厂房项目，当地各厂房之间就容易形成一定的竞争关系，进而可能影响区域的租金水平。
优化专项债券资金使用及管理的建议
（一）项目规划应注重实现项目收益的可行性
专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定在一定期限內以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。因此，在进行专项债券项目前期策划时，应充分考量区域整体情况，尽量避免出现同类项目扎堆申请专项债券资金，促进项目结构健康、良性发展。同时不仅要考虑项目融资需求，更要论证实现项目收益的可行性，合理估算实现项目收益所需要的成本以及周边配套资金，比如某些项目交通不便、配套设施不完善，就很难实现专项收入，这些都需要在项目收益报告中体现出来。考虑到目前很多专项债券项目本身没有什么收入，主要还是依靠土地出让收入，因此必须进一步拓宽专项债券项目收益来源，待条件成熟时，可考虑把非税收入中专门用于特定公益性事业发展的收入依法归入政府性基金预算管理。提升项目对周边土地资源开发的带动作用，并结合本区域“十四五”规划，从产业培育发展的角度增强项目专项收入的可实现性。从源头上增强项目经营性收益的确定性，提升项目单位的运营能力，切实提高专项债券的未来偿付能力。
（二）建立常态化债券项目申报审核机制
进一步完善项目申报的协调机制，由财政部门会同发改等部门形成对项目申报、审核及入库工作的常态化、制度化管理。按照“资金跟着项目走”原则，建立省市县（区）级三级联动审核机制，委托第三方咨询专家对部门申报的项目严格按照专项债券发行条件进行评审，并按照评审结果定期梳理、完善、更新债券需求项目，搭建动态发行项目库，从而达到债券项目“即用即发”的效果。同时，对上报项目数量及审核通过率进行双重考核，并对各地设置奖惩措施，从而提高发行储备项目效率及质量。
（三）强化对地方债券资金使用的监控
压实项目主管部门责任，建立存续期债券项目跟踪管理制度，对专项债券资金借、用、还进行全过程监控，及时向市场披露：一是定期通报专项债券资金穿透式使用情况;二是对专项债券项目对应建设进度、运营情况进行定期检查，形成倒查责任人制度;三是制定专项债券项目收益偿还机制，通过有效途径监控并打通专项收入还款路径，明确资金监控管理要求;四是定期核实专项债券项目收益及对应形成的资产情况，并及时进行信息披露。
（四）优化专项债券项目配套融资的条件
鉴于专项债券项目为政府着力重点投资打造具有强公益属性的项目，在规划初期即引入金融机构探索优化配套融资条件设置，从而使专项债券资金带动作用和金融机构市场化融资优势得到最大程度发挥。凡通过市场化方式进行的配套融资服务，在不增加地方政府隐性债务的情况下，可以由地方政府联合金融机构对有关企业法人项目单位开展前期协商，并进行配套融资。
（五）科学设置项目绩效指标
新时期对债券管理的要求，已经逐渐从债券发行向债券资金使用监管和债券还本付息风险管理这两方面转移。按照政府债务预算绩效管理必须“全方位、全覆盖、全过程”的要求，做到以下几点。一是科学设置绩效管理目标，围绕专项债券项目融资与收益平衡的重点，贯穿债券资金“借、用、管、还”全流程，突出项目申报、资金管理、成本控制、经济效益、产出数量、产出质量等重点指标。二是探索推进绩效管理信息化系统建设，逐步完善互联互通的“大数据”系统，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，实现对债务资金与债券项目的全生命周期数字化管理，为绩效考核提供必要支撑。三是突出绩效成果的运用。压实项目单位责任，将绩效评价与限额分配挂钩，推动项目主管部门和项目单位更加注重绩效管理，更好发挥在推动形成有效投资中的积极作用。
（六）统一专项债券资金使用穿透式监管办法
由于政策层面允许自主发行专项债券的时间不长，许多法律、法规、制度还有待完善，例如对专项债券资金的具体使用范围、形成的资产如何管理等还没有统一规定。为保证债券资金使用安全，建议出台统一的专项债券资金使用管理办法，对项目单位专项债券承接银行、开户要求、使用范围、监督管理、绩效评价等方面作出明确规定。推进专项债券项目分账管理。出台专项债券项目分账核算管理办法，要求项目单位对专项债券业务设置专用的资金账户和会计账簿，对专项债券业务涉及的资金和会计账簿进行单独管理、单独核算、单独编制财务报表，确保专项债券资金进出路径清晰与合规使用，确保专项债券还本付息资金准确归集、及时支付。
|
|
| 声明：本平台对转载、分享的文章版权归原作者，其陈述、观点判断保持中立，仅供阅读者参考，本平台将不承担任何责任。如文章涉及版权问题，请您与我们联系010-62920618，我们将在第一时间删除处理，谢谢！ |
|
|
|
|
|
|
